河南省近日下發(fā)《河南省城市環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》，從7月1日開始征收空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償金，標(biāo)準(zhǔn)為20萬元/（微克/立方米）。

　　河南并不是第一個(gè)嘗試空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》荨?014年，山東省就已經(jīng)開始這一制度。

　　今年，為了進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境空氣治理，調(diào)動(dòng)各市積極性，山東省又將生態(tài)補(bǔ)償資金系數(shù)從20萬元/（微克/立方米）提高為40萬元/（微克/立方米）。

　　湖北省也于今年開始試水空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償制度。

　　曾經(jīng)用于污染治理的生態(tài)補(bǔ)償，越來越多地被用到空氣質(zhì)量改善中。

　　實(shí)施

　　地市與省的一場(chǎng)“對(duì)賭”

　　生態(tài)補(bǔ)償并不是新事物，但是之前更多地用于流域治理。河北省實(shí)施的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，曾獲得第六屆中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。

　　2014年，隨著《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》的出臺(tái)，生態(tài)補(bǔ)償開始進(jìn)入大氣污染治理領(lǐng)域。

　　之后，湖北、河南相繼開始了空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償之路。河北石家莊、邯鄲，寧夏銀川等地，也紛紛出臺(tái)類似制度。

　　正如當(dāng)初流域治理開始實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償是為了改善流域水質(zhì)一樣，大氣領(lǐng)域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償，也是為了落實(shí)和強(qiáng)化地方政府保護(hù)環(huán)境的主體責(zé)任，促進(jìn)大氣污染防治，改善大氣環(huán)境質(zhì)量。

　　雖然都是根據(jù)“誰保護(hù)、誰受益；誰污染、誰付費(fèi)”的原則來實(shí)施的補(bǔ)償制度，不過，目前這種制度在流域治理層面的運(yùn)用和大氣領(lǐng)域的應(yīng)用還是有差別的。流域?qū)用娴纳鷳B(tài)補(bǔ)償，是不同行政單位之間的橫向比較，是上下游之間的補(bǔ)償。而目前各地在大氣領(lǐng)域?qū)嵤┑纳鷳B(tài)補(bǔ)償，是同一個(gè)城市與自身的比較，是上下級(jí)行政單位之間的補(bǔ)償或繳納資金。

　　同是空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償，不同省份之間既有共同之處，也有差異。

　　目前，實(shí)行空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)目己艘蜃踊�本上�?項(xiàng)減排指標(biāo)一致。比如，山東的考核指標(biāo)是PM2.5、PM10、二氧化硫和二氧化氮，湖北和河南的考核因子則是PM2.5和PM10。山東省根據(jù)自身污染物實(shí)際情況，還規(guī)定了4項(xiàng)指標(biāo)的不同權(quán)重。

　　有的地方將氣象因素納入考慮范圍，例如，山東省和湖北省。山東省根據(jù)各地的擴(kuò)散情況，規(guī)定了兩類稀釋擴(kuò)散調(diào)整系數(shù)。據(jù)氣象部門觀測(cè)，青島、煙臺(tái)、威海、日照4市年均風(fēng)速是其他城市的1.6倍，大氣污染物稀釋擴(kuò)散條件較好，因此，將這4市的稀釋擴(kuò)散調(diào)整系數(shù)設(shè)置為1.5，其他13市的稀釋擴(kuò)散調(diào)整系數(shù)為1。若青島等4市環(huán)境空氣質(zhì)量同比惡化，向省級(jí)支付的生態(tài)補(bǔ)償資金數(shù)額也要乘以1.5的調(diào)整系數(shù)。

　　湖北省則規(guī)定天氣變化系數(shù)在0.5—1之間。

　　南和湖北的補(bǔ)償制度將環(huán)境空氣質(zhì)量改善情況和年度目標(biāo)任務(wù)都納入了考核范圍。

　　按照河南省的考核辦法，每年對(duì)第一季度進(jìn)行考核時(shí)，是將當(dāng)年第一季度每項(xiàng)考核因子平均濃度與當(dāng)年的年度環(huán)保責(zé)任考核目標(biāo)值進(jìn)行比較。從第二季度開始，才是與之前季度平均濃度進(jìn)行比較。而且與上年相比，對(duì)PM10、PM2.5年度平均濃度不降反升的還要實(shí)施年度懲罰性扣款。超過上年實(shí)際平均濃度的，每項(xiàng)考核因子每超過1微克/立方米扣款40萬元。

　　湖北省實(shí)行“環(huán)境空氣質(zhì)量逐年改善”和“年度目標(biāo)任務(wù)完成”雙項(xiàng)考核，將年度PM10和PM2.5平均濃度與本年度目標(biāo)和上年度平均濃度進(jìn)行對(duì)比。同時(shí)，按照計(jì)算公式應(yīng)該扣繳生態(tài)補(bǔ)償金的地方，如果PM10、PM2.5年平均濃度達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，則不扣繳生態(tài)補(bǔ)償資金。

　　效果

　　有效激發(fā)地方政府治理大氣環(huán)境積極性

　　對(duì)于最早開始實(shí)施空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳綎|省來說，這一制度的作用已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

　　山東省近日公布的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，山東省PM2.5平均濃度同比改善5.3%；PM10同比改善2.2%；二氧化硫同比改善17.6%；二氧化氮同比改善4.9%，環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)平均為7.30，同比改善4.3%。

　　而2013年，山東省主要污染指標(biāo)PM10、二氧化硫和二氧化氮同比都還處于上升趨勢(shì)，PM10甚至上升了24%。

　　空氣質(zhì)量改善與山東省2014年開始實(shí)施空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償有著密切的關(guān)系。

　　根據(jù)報(bào)道，2014年，山東省級(jí)財(cái)政向17市發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償資金21335.5萬元。2015年，山東省級(jí)財(cái)政共發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償資金13261萬元，有關(guān)市上繳生態(tài)補(bǔ)償資金1971萬元。今年上半年，山東省向各市發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償資金7219萬元，各市上繳生態(tài)補(bǔ)償資金885萬元。

　　亞洲清潔空氣中心中國辦公室項(xiàng)目經(jīng)理萬薇認(rèn)為，目前各地實(shí)行的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償，強(qiáng)調(diào)了地方政府的責(zé)任，在被處罰的壓力和獲得資金的激勵(lì)下，有助于提高地方政府的積極性，加大大氣污染治理力度。對(duì)于促進(jìn)地方政府改善當(dāng)?shù)氐目諝赓|(zhì)量來說，這不失為一種有效的激勵(lì)辦法。

　　萬薇指出，山東、湖北、河南等地實(shí)施的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償，要取得更好的效果，不僅要扣繳空氣質(zhì)量未改善或未達(dá)標(biāo)地區(qū)的資金，更要幫助這些地方找出空氣質(zhì)量未改善的原因，有針對(duì)性地開展大氣污染治理。

　　同濟(jì)大學(xué)教授蔣大和也認(rèn)為，目前一些地方開展的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償，總體來看是合理的，很可能會(huì)有效果。

　　對(duì)于山東、湖北、河南這幾個(gè)地方來說，造成城市空氣污染的污染源主要來自本地。雖然相鄰城市之間也有污染物傳輸，但是從全年來看，各城市之間的影響是互相的，自身既受周邊城市影響，也會(huì)向其他城市傳輸污染物。也就是說，城市的空氣質(zhì)量變化可以體現(xiàn)這一城市在大氣污染防治方面做出的努力。對(duì)好的地方進(jìn)行補(bǔ)償，差的地方實(shí)施懲罰，這種做法是可行的。

　　對(duì)于目前實(shí)施的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償制度，蔣大和提出了自己的建議：“在今后的實(shí)施過程中，可以進(jìn)一步精細(xì)化。根據(jù)源解析結(jié)果和當(dāng)?shù)乜諝馕廴咀兓�情況，適時(shí)加入更多的考核因子，比如臭氧等。”

　　升級(jí)

　　跨省補(bǔ)償還需進(jìn)一步完善政策設(shè)計(jì)

　　生態(tài)補(bǔ)償在流域治理方面的應(yīng)用已經(jīng)逐步推廣開來，2011年起，由財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部牽頭組織、每年安排補(bǔ)償資金5億元的全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，在新安江啟動(dòng)實(shí)施。

　　空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償制度是否也能跨省開展呢？

　　蔣大和對(duì)此持肯定態(tài)度。他介紹說，在我國，除少數(shù)特殊地區(qū)和特殊氣象條件以外，大部分城市的空氣污染源主要來自本地。所以，可以參考實(shí)施山東等地的空氣質(zhì)量補(bǔ)償辦法。

　　蔣大和舉例說，特殊地區(qū)如北京、上海、廣州，發(fā)生嚴(yán)重霧霾污染時(shí)，有可能以外來的污染為主。特殊氣象條件，如發(fā)生沙塵暴時(shí)，沙塵基本上都是外來的。

　　對(duì)此，萬薇則有不同的看法。在萬薇看來，目前各地實(shí)施的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償更類似于基于財(cái)政的獎(jiǎng)懲機(jī)制，并不是嚴(yán)格意義上的生態(tài)補(bǔ)償制度�？諝赓|(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償如果要用于跨省實(shí)踐，必須改進(jìn)。

　　“目前的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償，是一個(gè)城市與自身的縱向比較，雖然有些地方已經(jīng)考慮到了氣象因素的影響，但是并未將區(qū)域傳輸納入考慮范圍。一個(gè)地方空氣質(zhì)量未達(dá)到既定目標(biāo)，究竟是本地自身不努力，還是受周邊影響，目前的補(bǔ)償辦法尚未體現(xiàn)，也未制定相應(yīng)的扣繳或補(bǔ)償辦法�！比f薇說。

　　要將空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償上升到國家層面，萬薇認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)基于對(duì)區(qū)域空氣質(zhì)量傳輸影響的科學(xué)認(rèn)定、不同減排策略路徑的成本與效益分析，形成在行政管理、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)上都可接受的策略。在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域性空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)計(jì)考核因子和補(bǔ)償金額。而且，區(qū)域之間需要對(duì)補(bǔ)償原則達(dá)成一致，利用區(qū)域補(bǔ)償制度實(shí)現(xiàn)區(qū)域空氣質(zhì)量改善的責(zé)任共擔(dān)。

　　新聞深一度

　　能否實(shí)施空氣質(zhì)量跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償？

　　流域治理方面的生態(tài)補(bǔ)償雖然已經(jīng)開始了很多年，但是目前依然處于探索階段，尚未形成成熟、完善的體系。對(duì)于大氣領(lǐng)域來說，生態(tài)補(bǔ)償更是新事物，在這一領(lǐng)域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償又會(huì)遇到哪些困難呢？

　　萬薇介紹說，相比流域上下游的污染影響關(guān)系，大氣污染排放的傳輸影響機(jī)制更為復(fù)雜。如需建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，最大的困難在于如何選擇各地都認(rèn)可的、有效的區(qū)域整體策略，怎么確定各地的治理責(zé)任和補(bǔ)償義務(wù)。

　　“開展空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償可以有多種方式，比如建立區(qū)域基金�！比f薇提出了自己的建議，在改善空氣質(zhì)量方面，一個(gè)區(qū)域內(nèi)不同地方的難易程度與措施成本不同，對(duì)區(qū)域空氣質(zhì)量做出額外努力的地區(qū)，應(yīng)該給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

　　由于大氣具有流動(dòng)性和傳輸性，因此，改善大氣環(huán)境質(zhì)量離不開聯(lián)防聯(lián)控。在萬薇看來，開展空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償，應(yīng)該是有助于大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的�！皩�(shí)際上，京津冀一些地區(qū)現(xiàn)在已經(jīng)開始進(jìn)行類似區(qū)域基金的探索，比如一對(duì)一地給周邊地方直接劃撥資金，或者給予技術(shù)支持等。這對(duì)開展區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善來說，都是非常有益的嘗試�！�