扶持力度持續(xù)加大 PPP項(xiàng)目遍地開(kāi)花
2016-5-9 15:41:16　閱讀次數(shù)：780
　 當(dāng)前，亟待進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)貼制度，地方政府推動(dòng)心態(tài)急切，落地難度大，導(dǎo)致從操作原則上看，部分PPP項(xiàng)目名不副實(shí)，出現(xiàn)“偽PPP”項(xiàng)目。亟待進(jìn)一步理清PPP模式的財(cái)政扶持思路，控制財(cái)政支出規(guī)模。

　　在中央和地方政府的大力推動(dòng)下，PPP模式（政府和社會(huì)資本合作模式）作為化解地方債的重要工具，進(jìn)入今年1季度，推進(jìn)速度有所加快。財(cái)政部PPP中心公布，截止到2016年3月31日，納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目7721個(gè)，總投資87802.47億元，比1月末分別增加724個(gè)、6480.47億元，在執(zhí)行庫(kù)（即處于采購(gòu)、執(zhí)行和移交階段）項(xiàng)目646個(gè)，PPP項(xiàng)目開(kāi)工率8.4%，較1月末提高3.4個(gè)百分點(diǎn)。
　　
　　我國(guó)政府倚重PPP模式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的程度在提高，2015年，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉表示，當(dāng)年財(cái)政收入達(dá)標(biāo)壓力較大，要加大推廣政府社會(huì)合作模式。
　　
　　總結(jié)中央和地方政府推廣PPP模式的財(cái)政工具，當(dāng)前主要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼和產(chǎn)業(yè)投資基金的形式，給予PPP項(xiàng)目財(cái)政支持。
　　
　　一是財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)PPP項(xiàng)目的直接扶持力度在加大。
　　
　　在中央層面，各部委推進(jìn)PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼政策已經(jīng)明確。國(guó)家發(fā)改委的工作抓手是項(xiàng)目推介，基于項(xiàng)目審批，要求各省區(qū)市發(fā)改委建立PPP項(xiàng)目庫(kù)，到2015年底，發(fā)改委總計(jì)推介PPP項(xiàng)目數(shù)2500多個(gè)，總投資金額達(dá)到約4.2萬(wàn)億。在2015年11月，發(fā)改委出臺(tái)了《PPP項(xiàng)目前期工作專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，對(duì)各地開(kāi)展的PPP項(xiàng)目開(kāi)展前期工作補(bǔ)助。
　　
　　財(cái)政部的工作重點(diǎn)是項(xiàng)目示范，到2015年底，財(cái)政部推出的兩批示范項(xiàng)目共計(jì)233個(gè)，總投資金額達(dá)到約8千億。2015年12月，財(cái)政部公布《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》，對(duì)中央財(cái)政PPP示范項(xiàng)目中的新建項(xiàng)目，按照項(xiàng)目投資規(guī)模給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。其中，化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的存量項(xiàng)目，給予2%獎(jiǎng)勵(lì)。因此，財(cái)政部對(duì)PPP示范項(xiàng)目的支持力度更大，包括PPP項(xiàng)目開(kāi)展的前期費(fèi)用（中介咨詢(xún)費(fèi)用），有測(cè)算，財(cái)政部對(duì)存量項(xiàng)目的補(bǔ)貼達(dá)到項(xiàng)目金額的5%，按此比例估算，財(cái)政部的示范補(bǔ)貼總額至少在百億人民幣規(guī)模以上。
　　
　　在省級(jí)政府層面，各地政府落實(shí)PPP模式補(bǔ)貼。其中，省級(jí)政府加大對(duì)PPP省級(jí)的重點(diǎn)項(xiàng)目和示范項(xiàng)目的補(bǔ)貼。如PPP項(xiàng)目金額已超萬(wàn)億規(guī)模的山東省，省財(cái)政對(duì)重點(diǎn)PPP項(xiàng)目規(guī)劃、論證等前期費(fèi)用給予補(bǔ)貼，同時(shí)，在2015年新上項(xiàng)目銀行貸款，給予1-3年的銀行貸款貼息，截至2016年1季度，山東省PPP項(xiàng)目金額11368億元，占到全國(guó)總量的近八分之一。2015年福建省財(cái)政已經(jīng)兌現(xiàn)9個(gè)示范項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金2500萬(wàn)元，此外預(yù)先下達(dá)各地前期費(fèi)用獎(jiǎng)補(bǔ)資金7210萬(wàn)元。
　　
　　從中央和省級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼重點(diǎn)看，主要補(bǔ)貼在項(xiàng)目的前期費(fèi)用和項(xiàng)目融資階段，目的加快PPP項(xiàng)目啟動(dòng)。從項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)和執(zhí)行的市（縣）級(jí)政府來(lái)看，市（縣）的補(bǔ)貼主要在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，除了提供一定的直接補(bǔ)貼外，間接補(bǔ)貼力度更大，隱蔽性更高，如土地用途專(zhuān)用和協(xié)議出讓;以保障PPP項(xiàng)目收益為目標(biāo)，由財(cái)政購(gòu)買(mǎi)提前鎖定公共產(chǎn)品價(jià)格。因此，具體到某些項(xiàng)目，市（縣）財(cái)政補(bǔ)貼的強(qiáng)度更高。
　　
　　二是產(chǎn)業(yè)投資基金對(duì)PPP項(xiàng)目的間接扶持力度加大。
　　
　　各地政府建立PPP基金，為PPP項(xiàng)目提供直接融資渠道，實(shí)現(xiàn)以少量財(cái)政撬動(dòng)社會(huì)資本，發(fā)揮財(cái)政資金的金融杠桿作用。
　　
　　在中央層面，2016年政府工作報(bào)告提要完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，而隨著財(cái)政部聯(lián)合10家機(jī)構(gòu)共同設(shè)立“中國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資支持基金”。由此，首只國(guó)家級(jí)的PPP基金浮出水面，參照5到10倍的杠桿，其撬動(dòng)萬(wàn)億投資的規(guī)模相當(dāng)可觀。
　　
　　PPP基金已在國(guó)內(nèi)遍地開(kāi)花，山東、山西、河南、江蘇、四川及新疆等省級(jí)部門(mén)成立PPP引導(dǎo)基金，規(guī)模在千百億以上，如新疆PPP引導(dǎo)基金的募資規(guī)模1000億元。這類(lèi)引導(dǎo)基金的投資區(qū)域集中在其行政區(qū)域內(nèi)，省級(jí)部門(mén)設(shè)立PPP基金，多以母子基金等投資形式，再投資于各個(gè)城市上報(bào)的PPP項(xiàng)目，通過(guò)股權(quán)投資，可以充實(shí)PPP項(xiàng)目資本金、緩解地方政府財(cái)政壓力。另一種，地方融資平臺(tái)或地方國(guó)有企業(yè)發(fā)起的PPP產(chǎn)業(yè)基金，如近年來(lái)，在各市（縣）政府的推動(dòng)下，成立的地下管廊、水務(wù)等產(chǎn)業(yè)投資基金公司，由本級(jí)國(guó)資背景平臺(tái)公司直接主導(dǎo)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)。
　　
　　PPP模式雖然能夠發(fā)揮社會(huì)資本的效率優(yōu)勢(shì)，未必都能成功，比如業(yè)內(nèi)的教材級(jí)典范項(xiàng)目—2002年立項(xiàng)的英國(guó)倫敦地鐵PPP項(xiàng)目，國(guó)內(nèi)研究人員廣泛研究其推進(jìn)PPP模式的方法和流程，并在國(guó)內(nèi)多個(gè)類(lèi)似項(xiàng)目進(jìn)行借鑒。但少有人關(guān)注，由于政府監(jiān)管不力、公私部門(mén)矛盾等問(wèn)題，在2008年英國(guó)倫敦地鐵PPP項(xiàng)目已失敗，丟給當(dāng)?shù)卣欢褌鶆?wù)，直接導(dǎo)致英國(guó)政府損失超過(guò)41億英鎊。因此，PPP項(xiàng)目的投資成本過(guò)高，投資者要求的投資回報(bào)率遠(yuǎn)高于債券利率，英國(guó)政府的一些項(xiàng)目，政府和使用者最終付出的費(fèi)用，通常要比自建項(xiàng)目多支付3到4倍的價(jià)格。
　　
　　結(jié)合當(dāng)前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的推廣實(shí)際情況，我們必須注意，企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的資本收益要價(jià)過(guò)高，目前看，比如在交通建設(shè)領(lǐng)域的最低收益率要求都在10%以上，與長(zhǎng)達(dá)二、三十年的PPP項(xiàng)目周期的建設(shè)合作基礎(chǔ)是不相匹配的。因此，亟待進(jìn)一步理清PPP模式的財(cái)政扶持思路，控制財(cái)政支出規(guī)模，審慎思考PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼力度和推廣范圍。
　　
　　首先，規(guī)范PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼制度，保障補(bǔ)貼投放到位。當(dāng)前，亟待進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)貼制度，地方政府推動(dòng)心態(tài)急切，落地難度大，導(dǎo)致從操作原則上看，部分PPP項(xiàng)目名不副實(shí)，出現(xiàn)“偽PPP”項(xiàng)目，如國(guó)有企業(yè)和地方政府控制的金融公司，借道參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，或者由政府承諾“保底承諾、到期回購(gòu)、明股實(shí)債”。當(dāng)前，在財(cái)政補(bǔ)貼上，要將“偽PPP”項(xiàng)目剔除在財(cái)政補(bǔ)貼范圍之外，以保障各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金投放到位。
　　
　　其次，提高PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)程度，控制財(cái)政補(bǔ)貼強(qiáng)度。當(dāng)前，PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼的制定和實(shí)施是政出多門(mén)，存在著財(cái)政多重補(bǔ)貼問(wèn)題，考慮到市（縣）財(cái)政補(bǔ)貼，具體到每一個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼強(qiáng)度較難估計(jì)。針對(duì)這種情況，要加大信息公開(kāi)程度，尤其公式市（縣）的財(cái)政補(bǔ)貼和土地、公共產(chǎn)品價(jià)格指導(dǎo)等方面的使用情況。因此，在PPP項(xiàng)目中的土地?fù)芨肚闆r、公共產(chǎn)品價(jià)格、以及稅收等方面的優(yōu)惠情況，由省級(jí)等上級(jí)部門(mén)建立PPP項(xiàng)目庫(kù)，相關(guān)的信息公開(kāi)要求，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目全周期的信息公示，對(duì)具體項(xiàng)目的過(guò)度補(bǔ)貼將有一定程度的遏制作用。也有利于研究和跟蹤補(bǔ)貼效果，建立相關(guān)預(yù)警機(jī)制，警惕補(bǔ)貼過(guò)度造成的某類(lèi)項(xiàng)目的供給過(guò)剩，控制財(cái)政補(bǔ)貼的補(bǔ)貼強(qiáng)度。
　　
　　再次，建立PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼分級(jí)機(jī)制，控制財(cái)政補(bǔ)貼范圍。在公共產(chǎn)品和服務(wù)的不同領(lǐng)域，適用PPP模式的程度不同，因此，按照國(guó)內(nèi)各領(lǐng)域的開(kāi)發(fā)成熟程度和PPP模式適用程度，進(jìn)行分類(lèi)，放遠(yuǎn)眼光，我國(guó)要在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的周期內(nèi)開(kāi)發(fā)和應(yīng)用PPP項(xiàng)目。當(dāng)前，具有較高盈利能力和現(xiàn)金流保障的行業(yè)和項(xiàng)目，可由政府自主建設(shè)。同時(shí)，進(jìn)一步放開(kāi)壟斷門(mén)檻，在高速公路、以及教育和養(yǎng)老等領(lǐng)域，已經(jīng)具備盈利模式，可不由政府來(lái)主導(dǎo)進(jìn)行PPP模式開(kāi)發(fā)，總之，要降低或取消適用商業(yè)項(xiàng)目的PPP財(cái)政補(bǔ)貼，珍惜和節(jié)約有限的財(cái)政資金。